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非法采砂不應“紙面談罪”!承包、合作經營,構成非法采礦罪嗎?

 

法律服務20年,服務足跡遍布全國20余省市。幫助礦企規避法律風險,助力礦企健康長遠發展。

當前司法實踐對非法采礦罪的認定存在大量“紙面談罪”的現象,客觀上造成了非法采礦罪的保護法益不明、打擊範圍不當擴大的問題。其中典型且常見的,就是對采礦權承包與合作經營的合作模式輕易入罪。

事實上,采礦權作為一種用益物權,依法應優于所有權獲得保護。基于此,采礦權人對其行使權益的方式擁有選擇權。因此名為承包也好,名為合作經營也罷,只要開采行為本身得到了采礦權人的許可,實際開采人的開采全程也接受著政府部門的監管,就不屬于非法采礦罪打擊的行為。

本文擬結合一則典型案例,對此種情形進行具體分析。

一、案情簡介


胡某名下開設有砂石公司與榮灣公司兩家公司,其中︰砂石公司依法取得了案涉礦區的河道砂石開采權,並辦理了采礦許可證,但因公司經營陷入困難而無力繳納礦業權價款;榮灣公司系胡某與馬某為合作采砂而設立的公司,雙方約定砂石公司將砂石開采權交由榮灣公司經營,榮灣公司負責繳納礦業權價款,開采、銷售,經營砂石所得由砂石公司與馬某平分。榮灣公司成立後,胡某與馬某各自指派人員進入公司管理層負責公司的日常生產經營活動。隨後,砂石公司、榮灣公司先後與38艘采砂工程船簽訂《砂石采挖承攬合同》,約定砂石公司將案涉采砂權交由榮灣公司開采經營,榮灣公司派員駐守工程船登記開采、開票收款,並按固定標準向采砂工程船主支付報酬。

2017年,胡某、馬某及部分采砂船主等人因涉嫌非法采礦罪被當地公安機關刑事立案,後被提起公訴。法院經審理認為,雖然砂石公司依法取得了案涉河道砂石開采權及采礦許可證,但砂石公司違反法律程序和規定,未經當地政府同意擅自將河道砂石開采權轉讓給榮灣公司,其轉讓行為非法、無效。榮灣公司沒有取得河道采砂許可證,不具有砂石開采權,其組織采砂船在案涉河道采砂的行為屬于無證采砂,構成非法采礦罪。采砂船主在明知沒有取得采砂許可證的情況下從事采砂作業,構成非法采礦罪。

二、采礦權承包、合作經營的四種模式

相信對礦業行業稍有了解的人都會為案例中被認定構成犯罪的胡某、馬某與采砂船主抱不平,因為他們所采取的合作模式,不過是實踐中十分常見,也無法回避的采礦權承包與合作經營的模式而已。

由于我國法律制度對礦業權流轉的限制頗多,除存在法定情形外,礦業權人不得轉讓礦業權[1]。確需轉讓的,也要經過自然資源主管部門的審批,轉讓獲批後,受讓人還需在規定的時間內辦理生產許可、排污許可等相關許可。且不說辦理全套手續的難度,即便可以保證成功率,但市場是瞬息萬變的,等辦理完全套手續,或許也已錯過了商機,因此礦業實務中,采礦權人與投資人之間常常采用采礦權承包、合作經營等模式開展合作。

在承包、合作經營等模式之下,采礦權人與合作方存在如下幾種常見的合作模式︰

?采礦權人仍是礦山的實際控制人,合作方僅向采礦權人提供開采的勞務或銷售業務,采礦權人向合作方按固定數額或費率支付一定報酬;

?采礦權人與合作方共同經營管理礦山,共同開展礦山的開發與利用,共擔風險與成本,共享收益;

?采礦權人將礦山經營管理實際交由合作方負責,其只承擔法定的發包人應當承擔的相關證件維護、管理、環境保護等義務,同時只收取固定的費用,礦山開發的主要成本、風險與收益均由合作方享有;

?采礦權人實際退出礦山的一切經營管理活動,由合作方對礦山的開發與利用負全責,並完成相關的行政審批和維護手續,除收取的固定費用外,原采礦權人不再獲取任何收益,也不承擔任何風險,僅為合作方辦理相關手續提供便利,這種模式下協議期限與采礦許可證的有效期也基本重合。

從民事合同的角度來看,前三種合作模式的效力沒有任何爭議,屬于有效的民事合同,理應受到法律的保護與尊重。上述案例中胡某與馬某之間屬于第二種合作模式,雙方共同承擔采砂的成本,共同分配采砂的收益;榮灣公司與采砂船主之間屬于種合作模式,由采砂船主提供采砂的勞務,榮灣公司則按固定標準向采砂船主支付勞務費用。這兩種合作模式都是毫無爭議的具備民事法律效力的行為。

只因名義上的采礦權人是砂石公司,不是實際開采人榮灣公司及采砂船主,涉及到的幾個主體就被認定構成非法采礦罪,這樣的認定思路未免有失公平,同時也違背了法秩序相統一的原則。

三、采礦權承包、合作經營不應構成非法采礦罪

周光權教授此前已明確指出上述司法實務中的慣常做法存在的錯誤,指明合法的采礦權承包和合作經營是民事法律賦予采礦權人的權利,采礦權人有權自行選擇采礦權的開發經營方式,不應構成非法采礦罪。並由此提出一種以“厘清變相轉讓采礦權與采礦權承包、合作經營的界線”為中心的認定思路︰

依法應當認定為有效的采礦權承包或合作經營的相關行為,應當在民事領域妥當解決,不屬于變相轉讓采礦權,也不應認定為犯罪。對于原采礦權人除收取固定費用或收益外,退出礦山日常經營管理,不履行任何法定義務的行為,以及合作方獨自承擔礦山開發成本與經營風險,同時獨自享有收益的行為,在民事上屬于變相轉讓采礦權的行為,應認定為無效,在刑事上存在成立非法采礦罪的余地。

筆者認同周光權教授這一認定思路的出發點,同時認為需要考慮到變相轉讓采礦權與合法的采礦權承包、合作經營之間的界線難以界定的客觀情況。由于我國的刑事程序中“偵查中心主義”的問題長期存在,公安機關一旦立案、采取強制措施,法院通常都會做出構成犯罪的認定。因此,將這樣的民商事疑難法律問題交由刑事程序處理也存在容易造成刑事打擊面不當擴大的問題。

另一方面,並非所有的民事上被認定為變相轉讓采礦權的行為,都有實質的法益侵害性,都會構成犯罪。變相轉讓采礦權的行為固然有其隱蔽性,但實務中典型且普遍的做法是,客觀上實際開采人一直在履行礦政管理制度對開采主體的合規性要求,已實質上履行了作為采礦權人的一切法定義務。對于此種情形,筆者認為同樣不應當按照犯罪處理。

因此,從兼顧國家所有權人利益與用益物權人利益的角度出發,結合礦政管理制度的核心立法精神,筆者認為非法采礦罪打擊的行為,本質上是躲避國家監管、致使國家無從獲悉國有資源儲量及開采真實情況,進而損害國家所有者權益的違法行為。

而基于用益物權優于所有權保護的特性,采礦權人對其行使用益物權的方式擁有合法的、不受所有權人干擾的選擇權。因此名為承包也好,名為合作經營也罷,只要開采行為本身得到了采礦權人的許可,實際開采人的開采全程也接受著政府部門的監管,就不屬于非法采礦罪打擊的行為。

真正有罪的情形,當屬打著承包、合作經營或股權轉讓的旗號,行盜采、濫采、規避監管之實,導致國家無法掌握礦產資源真實現狀的行為。至于變相轉讓采礦權合同的效力認定及認定無效後的權利義務分配問題,屬于民事法律調整的範疇,不應輕易牽涉到刑事程序中去。

小結

“名為承包/合作經營,實為轉讓”現象的高發,一定程度上是礦業權流轉的高需求與嚴限制的矛盾現狀滋生的產物。因此,在秉持“讓民事的歸民事、刑事的歸刑事”“兼顧所有人與用益物權人合法權益”的司法理念的同時,也需要重視礦業權流轉制度的更新完善,從根本上厘清礦政管理制度,解決在礦產資源開發與利用過程中加諸于礦山企業與投資方或合作方的階段性、不合理的刑事風險。

注釋

1.《中華人名共和國礦產資源法》第六條︰除按下列規定可以轉讓外,探礦權、采礦權不得轉讓︰

(一)探礦權人有權在劃定的勘查作業區內進行規定的勘查作業,有權優先取得勘查作業區內礦產資源的采礦權。探礦權人在完成規定的勘查投入後,經依法批準,可以將探礦權轉讓他人。

(二)已取得采礦權的礦山企業,因企業合並、分立,與他人合資、合作經營,或者因企業資產出售以及有其他變更企業資產產權的情形而需要變更采礦權主體的,經依法批準可以將采礦權轉讓他人采礦。

前款規定的具體辦法和實施步驟由國務院規定。

禁止將探礦權、采礦權倒賣牟利。

為進一步搞活礦業權二級市場,鼓勵社會資本投入礦產資源勘查開采,2023年5月6日發布實施的《自然資源部關于進一步完善礦產資源勘查開采登記管理的通知》一定程度上放寬了礦業權轉讓的限制,取消了以招標拍賣掛牌等市場競爭方式取得的探礦權轉讓年限限制,並將協議出讓取得的礦業權轉讓限制年限由10年調整為5年。但礦業權在二級市場的轉讓仍需具備諸多條件。

(本文不代表中國砂石協會觀點,僅供交流學習)

來源︰樹人礦業律師


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